Эффективность торговли квотами на выбросы парниковых газов и налоговых механизмов как методов национального климатического регулирования

IX Международный конкурс научно-исследовательских и творческих работ учащихся
Старт в науке

Эффективность торговли квотами на выбросы парниковых газов и налоговых механизмов как методов национального климатического регулирования

Фролов Н.Д. 1Хамитов А.С. 1
1ГБОУ МО "Одинцовсий "Десятый лицей"
Годына Г.В. 1
1ГБОУ МО "Одинцовский "Десятый лицей"
Автор работы награжден дипломом победителя II степени
Текст работы размещён без изображений и формул.
Полная версия работы доступна во вкладке "Файлы работы" в формате PDF

Введение

Быстрое экономический рост, основой которого являются процессы индустриализации и урбанизации, способствовало актуализации ряда проблем. Изменение климата, связанное с повышением концентрации парниковых газов (ПГ) в атмосфере – вопрос, на который на сегодняшний момент направлен основной фокус научного и политического сообщества.

Проблема

Мировые проблемы и вызовы современного развития перечислены в Целях устойчивого развития (ЦУР) ООН. Документ включает в себя 17 ЦУР, среди которых особенно широко обсуждается такая проблема как консолидация усилий над поддержанием климата, в частности недопущение роста температуры на более чем 2°С по сравнению с доиндустриальным периодом, что ранее было отмечено в Парижском соглашении 2015 года (Цель №13)1.

Актуальность исследования

Для России вопрос повышения глобальной температуры с последующим изменением климата особенно актуален по причине того, что отечественная экономика по текущей отчётности входит в первую пятёрку стран с наибольшей эмиссией углекислого газа, занимая четвертую позицию (4,6%). Структура эмиссии российской экономики по газам распределена следующим образом: углекислый газ — 63,1%, метан — 32,4% 2.

Минэкономразвития подготовил проект федерального закона о государственном регулировании выбросов парниковых газов 3.

Углеродное регулирование — самый сложный вопрос из всей системы климатических мер. Необходимость развития рыночных инструментов охраны окружающей среды регламентируется в утверждённых Президентом Российской Федерации Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года4.

Гипотеза

Рыночные методы экологического регулирования, могут оказаться более эффективными, чем административные и налоговые инструменты.

Объект исследования: система торговли квотами на выбросы и «углеродный» налог как инструменты национальной политики сокращения выбросов парниковых газов.

Предмет исследования: опыт различных стран по внедрению национальной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов и «углеродного» налога как пример для построения национальной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов в России.

Цель исследования:

Определить наиболее эффективный механизм регулирования выбросов парниковых газов.

Задачи исследования:

рассмотреть основные особенности функционирования системы торговли квотами на выбросы парниковых газов;

проанализировать особенности углеродного регулирования в виде налога;

сравнить систему торговли квотами на выбросы ПГ и «углеродный» налог;

сделать вывод о потенциале, перспективах и рисках внедрения системы торговли квотами и «углеродного» налога как национальной экологической политики по сокращению выбросов парниковых газов в России.

Методы исследования:

решение поставленных в работе задач осуществлялось с использованием методов логического и сравнительного анализа, экономического моделирования, абстрагирования и обобщения.

В основу теоретико-методологической базы исследования положены идеи экономической теории рыночных отношений и современные подходы к управлению качеством окружающей среды.

С точки зрения авторов работы, традиционный подход к управлению качеством окружающей природной среды, в частности прямое государственное регулирование, включающее в себя нормативно-правовые и командно-административные методы, жёсткая централизация планирования и управления природоохранной деятельностью не создают экономических стимулов у загрязнителей в снижении негативного влияния на природу и ограничивает их в выборе вариантов выполнения экологических обязательств. Более предпочтительным подходом экологической политики является использование рыночных методов регулирования качества окружающей среды. Торговля квотами на углерод даёт предприятиям-загрязнителям возможность выбора наиболее эффективного способа выполнения экологических обязательств. Рыночные механизмы для решения экологических проблем на международном уровне были предусмотрены Киотским протоколом к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата (РКИК).

1. История решения вопроса климатического регулирования

Проблема изменения климата была включена в политическую повестку дня международного сообщества в середине 80-х годов. Тогда учёные пришли к выводу, что климатические изменения связаны с человеческой деятельностью. Впоследствии стало ясно, что проблема очень сложна и для получения максимально точных выводов и прогнозов надо объединить усилия учёных всех стран. В 1988 году Всемирная метеорологическая организация (ВМО) и Программа по окружающей среде ООН (ЮНЕП) учредили Межправительственную группу экспертов по изменению климата (МГЭИК) — форум тысяч учёных, в том числе и российских. В этом же году Генеральная Ассамблея ООН впервые рассмотрела вопрос об изменении климата и приняла резолюцию 43/53 «О защите глобального климата в интересах нынешнего и будущих поколений человечества»5.

Призыв учёных был поддержан Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН №45/2126, на основании которой была разработана Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК)7. Конвенция была открыта к подписанию 4 июня 1992 года на состоявшейся в Рио де Жанейро Конференции ООН по окружающей среде и развитию и 21 марта 1994 года вступила в силу. В настоящее время Сторонами Конвенции являются более 190 стран, включая Россию.

В качестве конечной цели РКИК заявлена стабилизация концентрации парниковых газов в атмосфере «на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уровень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе».

Было предпринято несколько попыток реализации международной политики по сокращению парниковых газов в атмосфере. Самой значительной из них можно назвать подписание Киотского прокола, который дал толчок к развитию программ торговли квотами на выбросы парниковых газов на уровне отдельных государств.

Федеральный закон «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединённых Наций об изменении климата» был принят Госдумой РФ 22 октября 2004 года и одобрен Советом Федерации. Президент РФ Владимир Путин подписал его 4 ноября 2004 года (под № 128-ФЗ). Протокол вступил в силу 16 февраля 2005 года8.

Парижское соглашение по климату принято 12 декабря 2015 года 21-й сессией Конференции Сторон Рамочной конвенции Организации Объединённых Наций об изменении климата (далее – Парижское соглашение, РКИК ООН) 9.

Соглашение объединяет в едином международно-правовом формате усилия Сторон РКИК ООН и сочетает в себе коллективную цель по сдерживанию глобального потепления с определяемыми на национальном уровне вкладами стран по снижению выбросов. Стратегическая цель Парижского соглашения – удержание прироста глобальной средней температуры к концу XXI века в пределах «намного ниже» 2 градусов Цельсия сверх доиндустриальных показателей и «приложение усилий» в целях ограничения роста температуры на уровне 1,5 градуса Цельсия.

Соглашение вступило в силу 4 ноября 2016 года после выполнения условия о его ратификации 55 Сторонами РКИК ООН, на долю которых приходится более 55% объёма глобальной эмиссии парниковых газов. По состоянию на сентябрь 2019 года Парижское соглашение обязательно для 186 стран. От имени Российской Федерации Парижское соглашение было подписано 22 апреля 2016 года в соответствии с распоряжением Правительства от 14 апреля 2016 года № 670-р.

2. Возможности применения рыночных механизмов для решения природоохранных задач

Согласно экономической теории, механизмы, основанные на создании рыночных стимулов для снижения загрязнения окружающей среды, во многих случаях оказываются гораздо более эффективными, чем традиционные подходы (например, нормирование выбросов, платежи за загрязнение).

Одним из наиболее перспективных рыночных подходов к охране окружающей среды является механизм ограничения суммарных выбросов и торговли квотами (см. рис.1 – Приложение 1).

Существуют различные модели торговли квотами на выбросы, но наиболее распространёнными являются следующие два подхода:

1. Торговля сертификатами (кредитами), полученными за снижение выбросов. Если предприятие добилось снижения выбросов (например, от реализации инвестиционного проекта), оно получает специальный сертификат от уполномоченного агентства и разрешение на его продажу. Покупатель приобретает такие сертификаты для выполнения своих обязательств по ограничению выбросов, если собственные меры обойдутся ему дороже.

2. Торговля квотами. Каждый источник выбросов, расположенный на определенной территории и подпадающий под требования снижения загрязнения, получает определенное количество квот (равное, например, его текущим выбросам) и возможность покупать и продавать квоты на рынке. В конце отчётного периода он должен иметь достаточное количество квот для покрытия своего реального выброса за установленный период. В противном случае источнику выбросов грозит внушительный штраф.

Рынки квот на выбросы уже перестали быть достоянием лишь экономической теории. «Пионерами» в практическом использовании механизма торговли квотами на выбросы в мире стали США. Начиная с 1970-х годов, в США разрабатывались и внедрялись системы торговли квотами на загрязнения для решения различных экологических проблем: отказа от применения свинцовых присадок в бензине, сокращения выбросов двуокиси серы (SO2) для предотвращения кислотных дождей, снижения загрязнения воздуха оксидами азота и серы, регулирования производства хлорфторуглеродов и т. д.

Одна из наиболее эффективных рыночных программ в США — федеральная программа «Кислотные дожди»10, принятая в 1990 г. с целью радикального сокращения выбросов SO2 в стране. В соответствии с этой программой каждый источник (всего их свыше 2000, в основном это электростанции) получает определенное количество квот на выбросы. Эти квоты могут свободно покупаться и продаваться на рынке. Общее количество квот ограничено, а разрешённый объем выбросов для каждого предприятия планомерно снижается до достижения уровня, установленного в качестве генеральной цели программы.

Очень скоро стало понятно, что новый рынок не только помогает предприятиям снизить затраты на выполнение обязательств по выбросам SO2, но становится источником получения прибыли, по крайней мере для тех предприятий, которые наиболее эффективно могут снижать свои выбросы11. Сформировалась инфраструктура, присущая настоящему рынку: биржа, компании-брокеры и посредники в торговле квотами. В настоящее время существует несколько регулярных аукционов по торговле квотами на SO2.

Особенность программы «Кислотные дожди» — возможность откладывать неиспользованные квоты на будущие периоды (банкинг квот). Это позволило предприятиям выбирать наиболее гибкие во времени стратегии снижения выбросов, а заодно и увеличить доходы от раннего снижения выбросов (ведь цена квот по мере снижения суммарных разрешённых объёмов выбросов растёт). Рынок квот позволил сэкономить общие затраты на снижение выбросов на сумму около 3 млрд. долларов в год по сравнению с традиционными подходами. Несмотря на быстрое снижение выбросов SO2, экономика США и производство электроэнергии в этот период выросли. Программа «Кислотные дожди» показала, что экономический рост может происходить при одновременном снижении выбросов и улучшении качества окружающей среды.

Согласно Киотскому протоколу, уровень выбросов для России к 2012 году не должен был превысить уровень 1990 года. Однако, из-за экономического спада 90-х, к 2010 г. их уровень оказался на 35% ниже, чем 20 лет назад (данные ООН). Таким образом, по данным Минэкономразвития, Россия сэкономила порядка 6 млрд. т. эквивалента СО2 из своей квоты. При цене в 5 евро за тонну эквивалента, стоимость ресурса составляла 30 млрд. евро. Однако реальный экономический эффект сильно отличался от этой цифры.

Причина в том, что согласно Протоколу, продать накопленные квоты можно лишь в том случае, если они являются результатом целенаправленных действий по сокращению выбросов, а не экономического спада. В этом случае, торговля осуществлялась по сложной схеме «проектов совместного осуществления». К примеру, российская компания инвестирует в проект прекращения сжигания газа в факелах. Затем проводится аудиторская проверка, которая подтверждает этот факт, при этом аудитор считает, насколько сократились выбросы СО2. Далее следовала процедура выпуска сертификата на это количество снижения выбросов в атмосферу. В России выпуск сертификатов контролировал Сбербанк. Сертификаты могли быть проданы иностранным компаниям.

Чтобы выйти на рынок, необходимо было утвердить проект сокращения выбросов в Минэкономразвития, оператором углеродных единиц был назначен Сбербанк. Общая квота, установленная российским правительством для российских компаний, составляла 300 млн. т. По данным «Деловой России», на осень 2012 года было утверждено 108 проектов на 311 млн. т, поступило заявок почти на 400 млн. т. По оценкам руководителя дирекции по управлению проектами в области энергосбережения и природопользования Сбербанка Всеволода Гаврилова, компаниям удалось выручить около $600 млн. за проданные углеродные единицы12.

В октябре 2012 г. премьер-министр Дмитрий Медведев сообщил, что Россия не смогла получить существенных коммерческих выгод от участия в Протоколе. Одна из основных причин низких доходов состояла в том, что предложение квот значительно превысило спрос на них - за 2012 год цена за тонну эквивалента СО2 упала на 88%, опустившись ниже 1 евро13.

3. Торговля квотами на выбросы парниковых газов как метод климатического регулирования

В директивном экологическом регулировании государство накладывает ограничения на деятельность предприятий таким образом, чтобы сократить загрязнение окружающей среды до приемлемого уровня. При этом не учитываются издержки, которые накладывает участие в экологической политике на предприятия. Поэтому предприятиям зачастую невыгодно участвовать в экологической политике, как на принудительной, так и добровольной основе. Итогом является существование во многих странах промышленного лобби, выступающего против внедрения экологических программ.

В отличие от большинства инструментов экологической политики система торговли квотами на выбросы предусматривает рыночные механизмы, которые отвечают за наличие экономических стимулов.

Ключевым действующим лицом любой экологической программы является государство, которое выполняет контролирующие и координирующие функции в отношении всех участников программы, а также уполномочено налагать штрафы и взыскания за невыполнение условий программы. Участие государства в схеме торговли ограничивается следующими функциями:

планирование распределения квот;

отчёты по выбросам;

государственные кадастры;

обеспечение жёстких санкций по выполнению требований к объёму выбросов.

В первую очередь необходимо создание некоего лимитированного потолка выбросов, который бы устанавливал максимально разрешённое количество выбросов от источников загрязнения (предприятий), участвующих в данной системе, за определенный период времени. Затем государство должно для каждой единицы выбросов (обычно 1 тонна) выпустить разрешение (квоту). Сумма всех квот на выбросы определяет потолок выбросов. После этого необходимо распределить квоты на выбросы между предприятиями. Процедура распределения может быть трёх типов: бесплатное распределение квот, распределение посредством аукциона или смешанная система (частично бесплатное, частично через аукцион). Далее вступают в действие рыночные механизмы, а государству остаются функции наблюдателя и контролёра14.

Необходимо организовать сбор информации о выбросах, чтобы установить оптимальный потолок выбросов и распределить квоты наиболее рациональным образом. Оценка результатов программы требует сложных технологий по обработке значительного количества информации. Этим могут заниматься государственные органы с привлечением исследовательских институтов, неправительственных организаций и компаний.

Роль предприятий, участвующих в программе торговли квотами на выбросы, столь же значительная, что и роль государства. Как бы государство ни старалось улучшить экологическую ситуацию в стране, если предприятия будут противостоять государственной политике, что может выражаться в сокрытии информации, подлоге данных и нарушениях условий программы, даже самая продуманная политика, скорее всего, окончится неудачей.

Рыночные механизмы, использующиеся в программе торговли квотами, создают экономические стимулы, которых явно не достаёт директивным экологическим политикам.

Опыт реализации программы торговли квотами в России

В марте 2006 года на заседании Правительства РФ был рассмотрен вопрос о реализации положений Киотского протокола. Минэкономразвития и торговли было поручено в течение двух месяцев подготовить концепцию проекта законодательного акта, регулирующего вопросы реализации в РФ Киотского протокола, в частности применение статьи 6, согласно которой Россия может привлекать инвестиции в проекты совместного осуществления. К началу 2008 года на официальном сайте РКИК ООН были представлены порядка 50 проектов совместного осуществления из России. В России работали международные компании, такие как Global-Carbon, орган по проведению независимой экспертизы проектов по сокращению выбросов, а также один из крупнейших покупателей квот шведский концерн Tricorona AB.

В 2009 году в Минэкономразвития поступило 125 заявок от российских компаний с углеродным потенциалом в 240 млн. т. СО2-эквивалента, что в денежном выражении составляет примерно 3,5–4 млрд евро. 28 октября 2009 года было принято постановление Правительства РФ № 84310, которым полномочия по участию в действиях, ведущих к получению, передаче или приобретению единиц сокращения выбросов парниковых газов, было возложено на Сбербанк РФ. В обязанности Сбербанка вошли проведение конкурсов и экспертиза заявок. По проекту проводился независимый аккредитованный мониторинг, который подтверждал объём сокращений выбросов за определенный период. После этого по договору купли-продажи (ERPA – Emission Reductions Purchase Agreement) компания получала через Сбербанк денежные средства от покупателя углеродных единиц.

В ноябре 2010 г. Сбербанк закончил экспертизу 58 заявок на 75,6 млн т, поданных на конкурса, были утверждены 33 проекта совместного осуществления в энергетическом секторе, металлургии, нефтегазовой и химической промышленности, гидроэнергетике, ЖКХ. В результате реализации этих проектов в РФ предприятия смогли привлечь дополнительные инвестиционные ресурсы в объёме 455 млн евро и в профинансировать мероприятия по перевооружению производства на сумму свыше 2,6 млрд евро15.

В декабре 2010 г. была осуществлена первая продажа углеродных квот российской компанией. Японские компании Mitsubishi и Nippon Oil – партнёры компании «Газпромнефть» получили квоты, образовавшиеся за счёт того, что «Газпромнефть» проложила с месторождения трубопроводы, по которым попутный газ вместо его сжигания на факеле месторождения транспортировался на перерабатывающие мощности компании СИБУР. «Газпромнефть» согласно проекту совместного осуществления передала Mitsubishi Corp. 290 тыс. единиц сокращений выбросов стоимость которых оценивается в 3,3 млн евро.

Такой позитивный опыт получил дальнейшее распространение. По данным группы исследователей16, в реализации российских «углеродных» проектов участвовало более 250 крупных отечественных компаний, представляющих широкий спектр отраслей российской экономики: топливноэнергетический и лесопромышленный комплексы, химическую промышленность, черную и цветную металлургию, сферу ЖКХ.

4. Ограничения и возможности механизма торговли квотами

При всех положительных сторонах торговли правами на выбросы существуют и некоторые ограничения для её применения. Эти ограничения прежде всего обусловлены закономерностями распределения выбросов в окружающей среде.

В случае, когда выбросы из различных источников попадают в «общий котёл», равномерно перемешиваются, и неважно, в каком месте сократили или увеличили выбросы, система торговли квотами может быть эффективной. Однако не во всех случаях это условие соблюдается. Выбросы многих веществ могут оказывать негативное воздействие и на локальном уровне, например на здоровье людей, проживающих в зоне влияния выбросов. В этом случае рынок квот может быть малоэффективен. Более предпочтительными могут стать, например, административно-командные меры (жёсткие нормативы выбросов, технологические стандарты и т. п.). Яркий пример тому — радиоактивное загрязнение. Вряд ли найдутся политики, готовые предоставить возможность предприятиям торговать между собой квотами на такое загрязнение.

Рынок квот не может быть эффективен, если в нем участвуют лишь несколько предприятий. Известно, что чем больше участников на рынке, тем больше его ликвидность (возможность быстро купить или продать свой товар), тем более конкурентными и объективными являются цены, а следовательно, и более эффективным становится сам рынок. Если же участников рынка мало, ни о какой эффективности и речи быть не может. Это продемонстрировали некоторые пилотные системы торговли квотами на выбросы углекислого газа.

Другой проблемой, связанной с созданием системы торговли квотами на выбросы, является опасность «утечки выбросов». Вследствие свойственной современной экономике высокой мобильности труда и капитала многим предприятиям становится выгодно переносить производство в страны и регионы с меньшими ограничениями, а, значит, и меньшими издержками. Подобная ситуация может произойти, если программа осуществляется только в нескольких регионах, а не на всей территории страны: производство может просто переноситься из одного региона в другой. Поэтому климатическое регулирование эффективнее осуществлять на национальном уровне.

Ещё одним «камнем преткновения» системы торговли квотами, как эффективной экологической программы по сокращению парниковых газов является проблема измерения, контроля и отчётности по реальным выбросам в атмосферу. От решения данной проблемы кардинально зависит оценка эффективности системы торговли квотами на выбросы.

В соответствии со своими обязательствами в рамках РКИК ООН Российская Федерация разрабатывает, ежегодно обновляет, публикует и представляет в секретариат РКИК ООН национальный кадастр антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов. Для этого была создана и функционирует при общей координации Росгидромета национальная система оценки антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов.

Реализация положений Парижского соглашения осуществляется в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2016 г. № 2344-р, в соответствии с которым подготовлены и утверждены национальный план мероприятий первого этапа адаптации к изменениям климата на период до 2022 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2019 г. № 3183-р) и Стратегиядолгосрочного развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года17. Подготовка международной отчётности по линии Парижского соглашения будет осуществляться в установленном Правительством Российской Федерации порядке.

5. Налоговое регулирование охраны окружающей среды

Рассматривая государственные способы регулирования экологического вопроса, экономисты отдают предпочтение Налогу Пигу. Налог Пигу — налог на выпуск товаров или услуг, который поднимает предельные издержки частных производителей (этих товаров или услуг) до уровня предельно допустимых общественных издержек. Взимается с производителей отрицательных внешних эффектов, что приводит к сокращению производства. Загрязнение среды и есть тот самый отрицательный внешний эффект18.

Артур Пигу - английский экономист, впервые ввёл это понятие в 1920 г. Он предложил использовать инструменты налогообложения на производства и предприятия, деятельность которых сопровождается экстерналиями (внешний эффект), отрицательно влияющих на социум и эффект которых не поддаётся денежной оценки. Конечно, государство может использовать административные меры воздействия. Например, заставить производителей сократить объёмы выбросов в атмосферу. Но Налог Пигу намного эффективней, так как экономически стимулирует владельцев заводов выбирать способы уменьшения загрязнения, стимулируя внедрение экологически более чистой технологии, снижая издержки борьбы с загрязнением. Однако, если издержки фирмы по уменьшению загрязнения больше, чем платежи за него, фирме выгоднее платить за загрязнение, а не снижать его 19.

5.1. Углеродный налог

Одним из такого вида налогообложения является «Углеродный налог». Правительство устанавливает налоговую ставку, и компании, на которые распространяется налог, обязаны платить эту сумму за каждую тонну используемого углеводородного топлива, что значительно упрощает его администрирование. Количество CO2, выделяемое при сжигании любого ископаемого топлива, строго пропорционально содержанию углерода в топливе. Это позволяет взимать налог на выбросы углерода «выше по потоку» с самого топлива, когда оно добывается из земли или импортируется (например, такая ситуация сейчас в США), что значительно упрощает его администрирование. Компании, связанные с выбросами парниковых газов, в свою очередь, переложат этот налог на повышение цен на электроэнергию и топливо, а также зависящие от них товары и услуги. Таким образом, углеродный налог создаёт стимул к сокращению энергопотребления, для производителей низкоуглеродные альтернативы становятся более привлекательными. При этом углеродный налог решает экологические проблемы, сокращая количество парниковых газов, тем самым принося непосредственную пользу окружающей среде и здоровью людей, снижая загрязнённость воздуха.

Однако сбор за превышение выброса парниковых газов увеличит инфляцию, а также может вызвать повышение цен на продукцию металлургического комплекса и транспорт. Принятие углеродного может привести и к росту тарифов для населения, поскольку тепло — полностью тарифицируемый вид энергии. Доходы, получаемые от налога – это доходы государства. Государство может потратить деньги от прибыли на возмещение экономического ущерба, причинённого ростом цен на топливо, для инвестиций в климатические и энергетические меры, финансирования налоговых реформ, погашений государственного долга.

Углеродный легко ввести, так как его можно взимать вместе с существующими налогами на топливо. Но углеродные налоги надо вводить осторожно и постепенно, предоставляя помощь домашним хозяйствам с низкими доходами, отраслям, зависящим от торговли, и уязвимым работникам20.

Летом 2019 года состоялась открытая дискуссия «Углеродный налог в России: реальность и перспективы» с участием Ларисы Корепановой, замдиректора Департамента конкуренции, энергоэффективности и экологии Минэкономразвития РФ. Она отметила, что углеродный налог – это лишь одна из форм регулирования, которая может прорабатываться в России, а в полной мере подобный инструмент может быть реализован лишь в неопредёленной перспективе. По её словам, в той или иной форме «цену за углерод» платит каждый житель страны – это выражается как в энергопотерях при транспортировке энергии, так и при неэффективном энергопотреблении.

Лариса Корепанова объявила, что в Минэкономразвития разработан законопроект, который в первую очередь напрален на определение достоверного уровня выбросов парниковых газов промышленными предприятиями, после чего задачей станет разработка нормативных показателей для каждого конкретного завода (так называемое «разрешение на выбросы»). Именно превышения подобных норм и будут облагаться сбором, при этом Минэкономразвития будет руководствоваться презумпцией экологической ответственности предприятия21.

5.2. Зарубежный опыт введения углеродного налога

Европа

В странах Европы временной график введения налога на углерод выглядит следующим образом: Финляндия (1990 г.); Швеция и Норвегия (1991 г.); Дания (1992 г.); Польша (1993 г.); Латвия (1995 г.); Словения, Австрия и Нидерланды (1996 г); Словения (1997 г.); Германия и Италия (1999); Эстония (2000 г.); Великобритания (2001 г.); Швейцария, Лихтенштейн и Хорватия (2008 г.); Ирландия и Исландия (2010 г.); Украина (2011 г.); Франция (2014 г.); Португалия

(2015 г.). Кроме того, налог на углерод введён в Мексике (2014 г.), в Японии (2012 г.), в канадских провинциях Квебек (2007 г.), Британская Колумбия (2008 г.) и Альберта (2017), в Чили, в Колумбии и в ЮАР (2017) 22.

ШВЕЦИЯ

В 1991 г. Швеция ввела налог на углерод. Первоначальная ставка налога была равна 27 евро/ т СО2 , со временем ставка плавно повышалась, отчасти за счёт снижения налога на энергию, и достигла 131 долл/т СО2. При введении налога на углерод для компенсации были снижены налоги на доходы и ставки социальных отчислений. Швеция является единственной европейской страной, которая повышает ставку налога на углерод каждый год, компенсируя это снижением других налогов. На экономике Швеции намного слабее, чем на экономике многих других стран, отразился последний всплеск цен на энергоносители. Таким образом, введение налога на углерод позволило заметно укрепить энергетическую и экономическую безопасность Швеции при существенном снижении выбросов ПГ и загрязняющих веществ.

ДАНИЯ

В Дании налог на углерод был введён в 1991 г. В 1992 г. он был добавлен к существующим налогам на уголь, нефть, газ и электроэнергию, потребляемые домохозяйствами, а с 1993 г. и промышленностью. Ставка налога для домохозяйств в 1992 г. была установлена на уровне 7,5 долл., для промышленности с 1993 г. – на уровне 14,3 долл./т СО2 , а в 2005 г. была снижена на 0,5 долл.

НОРВЕГИЯ

Углеродный налог в Норвегии как инструмент экологической политики начал действовать в 1991 г. в отношении потребления топлива и добычи энергетических ресурсов на шельфе. Кроме того, с 2008 г. Норвегия является участником Европейской системы торговли квотами на выбросы ПГ, способствующей снижению издержек участников в ходе сокращения парниковых выбросов. Долгосрочная цель Норвегии состоит в переходе к обществу с низким уровнем выбросов ПГ к 2050 г23.

Введение налога на углерод привело к:

• сокращению потребления топлива, особенно значительному в

Швеции, Дании и Финляндии;

• снижению выбросов СО2, которое почти полностью отражает снижение потребления топлива;

• росту ВВП в долгосрочной перспективе;

• росту занятости в тех странах, где были снижены налоги на доход или социальные отчисления, например, в Дании и Германии;

• очень небольшому влиянию на динамику экспорта и к росту импорта24.

Анализ эффективности налогов на углерод для скандинавских стран, Нидерландов, Германии, Великобритании и Словении показал, что на уровне 2009-2010 гг. сбор этого налога в перечисленных странах составлял около 25 млрд евро, или примерно 1% ВВП25. Налоговая нагрузка для малоимущих компенсировалась в том числе через такие механизмы, как «зелёные» чеки. Роль налога в снижении спроса на энергию зависит от ставки налога и оценена от менее 1% в Словении до 6% в Швеции, а в среднем – 2,6%. Влияние налога на снижение выбросов ПГ также зависит от его ставки, и в перечисленных странах (кроме Словении) такое снижение составило от 2% в Дании и Нидерландах до 7% в Швеции, а в среднем – 3,1% 26.

6. Сравнение системы торговли квотами на выбросы с директивным экологическим регулированием и налогом на выбросы

6.1. Система торговли квотами и директивное регулирование

В настоящий момент система торговли квотами на выбросы, как метод экологической политики, получила широкое распространения в мире, но директивное регулирование и налогообложение выбросов все ещё остаются центральными мерами экологической политики. Возможна ли в будущем замена данных методов на систему торговли квотами? Приведёт ли это к увеличению эффективности экологического регулирования?

Под директивным регулированием в области сокращения выбросов понимается строгое соблюдение технологических стандартов, которые бы позволяли сократить выбросы. Также государственные органы могут устанавливать максимальное количество выбросов, которое может осуществлять каждая промышленная единица (без разрешения торговли). Директивное регулирование может иметь положительное влияние на экологическую ситуацию в стране в следующих случаях27:

если эффективная технология сокращения выбросов известна, а её применение возможно;

если осуществлять контроль и учёт выбросов не представляется возможным;

если нет опыта применения рыночных инструментов регулирования, из-за чего могут возникнуть проблемы с достоверностью информации.

Самым главным недостатком технологических стандартов считается тот факт, что государство достаточно медленно реагирует на технологический прогресс, в отличие от рынка. Технологические стандарты не только не создают стимулов для инноваций, но могут со временем стать неэффективными, если запрещённая технология будет прогрессировать и станет более безопасной для окружающей среды28.

В свою очередь, система торговли квотами основана на рыночном распределении бремени по сокращению выбросов, что снижает издержки для производителей и стимулирует дополнительное сокращение выбросов, потому что квоты имеют денежную стоимость и ими можно распоряжаться на своё усмотрение. Стимулы для инвестиций в инновации в рамках системы торговли квотами также выше, чем в условиях директивного регулирования: предприятия заинтересованы в снижении издержек, а значит в совершенствовании технологии производства.

6.2. Система торговли квотами и налог на выбросы

Налог на выбросы является одной из самых распространённых мер регулирования выбросов парниковых газов в мире и применяется в Индии, Японии, Австралии, Дании, Финляндии, Германии, Италии, Ирландии, Нидерландах, Норвегии, Швеции, Великобритании, а также в некоторых провинциях Канады и штатах США. На настоящий момент это главная альтернатива системе торговли квотами на выбросы.

Налог на выбросы и система торговли квотами очень во многом похожи:

ставка налога базируется на предельных издержках сокращения выбросов;

она отражает цену сокращения; обычно ставка постепенно повышается, чтобы со временем сократить выбросы в большем объёме;

налоговые поступления либо в виде субсидий перераспределяются производителям, чтобы уменьшить их потери от налогообложения, либо идут на развитие альтернативных источников энергии и экологически чистых технологий.

Однако по каждому из вышеперечисленных пунктов существуют серьёзные различия.

Во-первых, система торговли квотами предоставляет гарантии того, что при соблюдении условий данный уровень выбросов превышен не будет. В то время как налог на выбросы такой гарантии не даёт, но предоставляет строго установленную цену выбросов, защищает от резких колебаний издержек.

Цена сокращения выбросов в системе торговли квотами представляет собой цену квоты при распределении квот через аукцион, если же выбросы облагаются налогом, то ставка налога – это цена сокращения. Понижение или повышение цены выбросов в рамках системы торговли квотами зависит от способа размещения квот, потолка выбросов, технологического прогресса, который отражается в предельных издержках сокращения выбросов, наличия возможности откладывать сегодняшние квоты на будущее и занимать из будущих квот в счёт сегодняшних выбросов, а также других факторов.

Понижение или же повышение налога – это решение, по сути, политическое, хотя и обладающее экономическим и экологическим смыслом. Если экономика страны находится в кризисе, введение или повышение налога становится практически невыполнимым из-за политического лобби.

Доходы, получаемые от налога, – это, прежде всего, доходы государства. Этот доход легко проконтролировать и учесть, для него не надо создавать отдельной законодательной базы, и двойное налогообложение исключено29. Однако перераспределение данного дохода может осуществляться не в пользу экологических программ и развития энергосберегающих технологий.

Доходы от торговли квотами остаются у предприятий. Налогообложение торговли квотами все-таки может создавать налоговый доход, хотя для него будет необходимо создание отдельной законодательной базы30. В случае распределения квот посредством аукциона доход от продажи квот получают государственные органы, специально созданные для этой программы. В качестве цели расходования данных средств законодательно установлено финансирование только экологических проектов и развитие ресурсосберегающих технологий.

Налог на выбросы обладает несколькими значительными достоинствами, иначе бы его не применяли во стольких странах. Главное из достоинств – это простота и прозрачность применения, а также короткие сроки исполнения. Процесс введения налога займёт короткое время по сравнению с разработкой и введением системы торговли квотами на выбросы.

Во-вторых, налог на выбросы даёт определённость в цене на выбросы, как для производителей, так и для государства. Когда цена чётко определена на конкретный период времени, представляя собой ставку налога, производителям легче планировать сокращения своих выбросов наиболее выгодным способом. Государство может просчитать будущие налоговые сборы и спланировать инвестиции в экологические программы с учётом объёма собранного налога.

Есть ещё одно достоинство налога на выбросы: налог представляет собой, в некоторой степени, наказание за каждую дополнительную тонну выбросов, в то время как система торговли квотами предлагает предприятиям возможность покупать право загрязнять атмосферу, что может отталкивать общественное мнение от данной экологической политики.

Налог на выбросы и директивное регулирование являются уже устоявшимися экологическими мерами государственной политики, а система торговли квотами сравнительно молода, и примеров удачной политики пока немного. Однако то, что успешная реализация данной программы гарантирует непревышение установленного объёма выбросов, делает эту экологическую политику стоящей заменой и директивному планированию, и налогу на выбросы. Ни налог на выбросы, ни технологические стандарты этого гарантировать не могут.

Кроме определённости ожидаемого экологического эффекта, система торговли квотами предлагает экономические стимулы. В зависимости от метода распределения квот, бесплатно или через аукцион, выгоды от сокращения выбросов получают либо предприятия, либо государство. Таким образом, система торговли квотами предлагает то, что не может предложить ни налог на выбросы, ни директивное планирование – выгоды от торговли квотами могут получать предприятия, что стимулирует участие предприятий в системе на добровольной основе.

6.3. Риски, сопряжённые с внедрением в России системы торговли квотами на выбросы парниковых газов

Анализ особенностей осуществления системы торговли квотами на выбросы парниковых газов, а также мирового опыта внедрения систем торговли квотами на выбросы позволяет выделить следующие риски, сопряжённые с введением системы торговли квотами на выбросы ПГ:

В краткосрочной перспективе возможно повышение издержек и снижение конкурентоспособности углеродоёмких отраслей, функционирующих на основе старых технологий31;

Издержки предприятий на соответствие правилам системы могут быть перенесены на конечных потребителей товаров и услуг, что может спровоцировать инфляцию32;

В краткосрочной перспективе возможно снижение темпов роста ВВП вследствие эффекта «утечки» выбросов, сокращения инвестиционных потоков, а также перераспределения финансовых ресурсов между отраслями;

Слабые институты и коррупционная составляющая российского администрирования могут привести к непрозрачности механизмов распределения квот, мониторинга и отчётности, что может стать причиной снижения эффективности системы в целом;

Ныне действующее законодательство может содержать предпосылки к двойному обложению платой выбросы парниковых газов33 в случае внедрение системы торговли квотами без внесения поправок в законодательство РФ.

Заключение

В ходе исследования, в соотвествии с поставленными задачами, мы рассмотрели основные особенности функционирования системы торговли квотами на выбросы парниковых газов, проанализировали особенности углеродного регулирования в виде налога и сравнили систему торговли квотами на выбросы ПГ и «углеродный» налог.

Мы пришли к выводу о потенциале и перспективах внедрения системы торговли квотами и «углеродного» налога как национальной экологической политики по сокращению выбросов парниковых газов в России. Проанализорованный нами опыт торговли квотами на углерод в РФ демонстрирует, что этот метод позволяет инвестировать значительные средства в «зелёную экономику», стимулировать развитие национальной системы мониторинга и прогнозирования объёмов выбросов парниковых газов, создавать экономические стимулы для сокращения выбросов парниковых газов, развивать национальные системы аккредитации в области управления выбросами парниковых газов.

Существуют определенные риски внедрения в РФ торговли квотами на выбросы в качестве национальной политики по снижению выбросов ПГ. На первоначальном этапе, это прежде всего риск столкнуться с коррупцией, бюрократическим аппаратом и непрозрачностью информации. Кроме того, предприятия могут переложить издержки на приобретение квот на конечного потребителя, что скажется на уровне цен. Однако если проблемы первого этапа удастся решить, издержки на покупку квот могут быть компенсированы снижением затрат на электроэнергию, потребление топлива, а также новыми проектами низкоуглеродных технологий и альтернативных источников энергии. В конечном итоге, сокращение парниковых газов положительно отразится на здоровье российских граждан

По мнению авторов работы, интеграция торговли квотами на выбросы и налога на превышение нормативных показателей загрязнения («разрешения на выбросы») может дать дополнительные выгоды через целевое использование налоговых поступлений, например, перечисление их в фонд, который можно использовать для поддержки развития возобновляемых источников энергии и деятельности по повышению эффективности использования энергии.

В соответствии с поставленной целью мыопределили наиболее эффективный механизм регулирования выбросов парниковых газов. С нашей точки зрения – это смешанная форма регулирования, объединяющая систему торговли квотами на выбросы и

налоги и сборы на превышение нормативных показателей загрязнения («разрешение на выбросы») для предприятий.

Основные положения исследования могут представлять интерес для обучающихся и педагогов лицея и быть использованы для элективного курса по экономике, в частности по проблемам применения рыночных инструментов для регулирования выбросов и специфики участия РФ в Киотском протоколе и Парижском климатическом соглашении.

Список использованной литературы

Аверченков А.А., Галенович А.Ю., Сафонов Г.В. Федоров Ю.Н. Регулирование выбросов парниковых газов как фактор повышения конкурентоспособности России. Москва, 2013.о

Башмаков И.А. Налог на углерод в системе налогов на энергию и экологических налогов // Экологический вестник России. Нефть. Газ. Химия: ООС (3). 2018.

Буквич Р. Рыночные механизмы сокращения выбросов парниковых газов, активности и перспективы России // Вестник НГИЭИ. 2015. №9 (52).

URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rynochnye-mehanizmy-sokrascheniya-vybrosov-parnikovyh-gazov-aktivnosti-i-perspektivy-rossii

Гальперин В. М., Игнатьев С. М., Моргунов В. И. Микроэкономика. Институт «Экономическая школа», Санкт-Петербург, 2004.

Кокорин А.О., Грицевич И.Г., Сафонов Г.В. Изменение климата и Киотский протокол – реалии и практические возможности. М.: 2004.

Мотосова Е.А., Потравный И.М. Плюсы и минусы введения углеродного налога: зарубежный опыт и позиция России по Киотскому протоколу // ЭКО. 2014. №7 URL: https://cyberleninka.ru/article/n/plyusy-i-minusy-vvedeniya-uglerodnogo-naloga-zarubezhnyy-opyt-i-pozitsiya-rossii-po-kiotskomu-protokolu

Пигу А. Экономическая теория благосостояния. М., 1985. Т. 1. C. 259

Список источников на английском языке:

Andersen M.S., Ekins P. (2009). Carbon energy taxation: lessons from Europe. Oxford University Press.

Andersen M.S. Europe’s experience with carbon-energy taxation. S.A.P.I.E.N.S. 3.2 | 2010 : Vol.3 / n°2.

Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control.

World Bank, Ecofys and Vivid Economics. State and Trends of Carbon Pricing. Washington DC. October, 2016.

Нормативно-правовые акты.741. URL: https://cninka.ru/article/n/plynglerodnogo-

Проект Федерального закона "О государственном регулировании выбросов парниковых газов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (подготовлен Минэкономразвития России 07.12.2018

http://base.garant.ru/56777252/

Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ (ред. от 25.06.2012) "Об охране атмосферного воздуха" http://base.garant.ru/12115550/

Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года https://prirodnadzor.admhmao.ru/upload/iblock/ffa/osnovy_gospolitiki_v_oblasti_ekologicheskogo_razvitiya_rf_na_period_do_2030_g_utv._prezidentom_rf_30.04.2012.pdf

Стенограмма круглого стола «О государственном регулировании выбросов парниковых газов» http://council.gov.ru/activity/activities/roundtables/103750/

Электронные ресурсы

https://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/energy/

http://council.gov.ru/activity/activities/roundtables/103750/

http://base.garant.ru/56777252/

https://prirodnadzor.admhmao.ru/upload/iblock/ffa/osnovy_gospolitiki_v_oblasti_ekologicheskogo_razvitiya_rf_na_period_do_2030_g_utv._prezidentom_rf_30.04.2012.pdf

http://publicatom.ru/blog/ecoblog/2242.html

https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2012/12/10/klimaticheskaya_izolyaciya

https://economy.gov.ru/material/file/babacbb75d32d90e28d3298582d13a75/proekt_strategii.pdf

Приложение 1

Рис. 1. Создание рынка квот на выбросы.

 

Приложение 2

Таблица 1. Способы налоговых компенсаций введения налога на углерод и защиты энергоемкой промышленности

 

1 https://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/energy/

2http://council.gov.ru/activity/activities/roundtables/103750/

3http://base.garant.ru/56777252/

4 https://prirodnadzor.admhmao.ru/upload/iblock/ffa/osnovy_gospolitiki_v_oblasti_ekologicheskogo_razvitiya_rf_na_period_do_2030_g_utv._prezidentom_rf_30.04.2012.pdf

5https://undocs.org/ru/A/RES/43/53

6https://www.un.org/ru/ga/45/docs/45res.shtml

7https://unfccc.int/resource/docs/convkp/convru.pdf

8http://kremlin.ru/acts/bank/21599

9https://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/eng/l09r01.pdf

10https://www.epa.gov/airmarkets/acid-rain-program

11https://www3.epa.gov/airmarkets/progress/reports/index.html

12http://publicatom.ru/blog/ecoblog/2242.html

13https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2012/12/10/klimaticheskaya_izolyaciya

14 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. cit. P. 1-2.

15 Буквич Райко. Рыночные механизмы сокращения выбросов парниковых газов, активности и перспективы России // Вестник НГИЭИ. 2015. №9 (52).

URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rynochnye-mehanizmy-sokrascheniya-vybrosov-parnikovyh-gazov-aktivnosti-i-perspektivy-rossii

16Аверченков А. А., Галенович А. Ю., Сафонов Г. В., Фёдоров Ю. Н. Регулирование выбросов парниковых газов как фактор повышения конкурентоспособности России, НОПППУ, Москва, 2013.

17https://economy.gov.ru/material/file/babacbb75d32d90e28d3298582d13a75/proekt_strategii.pdf

18 Пигу А. Экономическая теория благосостояния. М., 1985. Т. 1. C. 259

19 Гальперин В. М., Игнатьев С. М., Моргунов В. И. Микроэкономика. Институт "Экономическая школа", Санкт-Петербург, 2004.

20 Мотосова Е.А., Потравный И.М. Плюсы и минусы введения углеродного налога: зарубежный опыт и позиция России по Киотскому протоколу // ЭКО. 2014. №7 (481). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/plyusy-i-minusy-vvedeniya-uglerodnogo-naloga-zarubezhnyy-opyt-i-pozitsiya-rossii-po-kiotskomu-protokolu

21https://kislorod.life/komitet_amr/uglerodnyy_nalog_v_rossii_realnost_i_perspektivy/

22World Bank, Ecofys and Vivid Economics. State and Trends of Carbon Pricing. Washington DC. October, 2016.

23https://russiancouncil.ru/climate2030

24 Andersen M.S., Ekins P. (2009). Carbon energy taxation: lessons from Europe. Oxford University Press.

25 Andersen M.S. Europe’s experience with carbon-energy taxation. S.A.P.I.E.N.S. 3.2 | 2010 : Vol.3 / n°2.

26 Башмаков И.А. Налог на углерод в системе налогов на энергию и экологических налогов // Экологический вестник России. Нефть. Газ. Химия: ООС (3). 2018.

27 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. cit. Р.2-5

28 Stavins. R. Experience with Market-Based Environmental Policy Instruments. November 2001. P.2

29 Там же. с. 38

30 Там же. с. 40

31 Аверченков А.А., Галенович А.Ю., Сафонов Г.В. Фёдоров Ю.Н. Регулирование выбросов парниковых газов как фактор повышения конкурентоспособности России. Москва, 2013.

32 Там же. с. 81

33 Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ (ред. от 25.06.2012) "Об охране атмосферного воздуха" предполагает оплату госпошлины за разрешение на выбросы загрязняющих атмосферный воздух веществ.

 

13

Просмотров работы: 447